Bundesjustizministerium veröffentlicht Referentenentwurf für ein Ver-bandssanktionsesetz - was auf Unternehmen jetzt zukommt: zunehmender Verfolgungsdruck durch Legalitätsprinzip, höhere Sanktionen sowie Anreize für Compliance Programme und interne Untersuchungen

Seit einigen Jahren wurden immer wieder neue Vorschläge veröffentlicht, wie die Sanktionierung von Unternehmen für Rechtsverstöße auf eine neue gesetzliche Grundlage gestellt werden könnte. Nun hat das Bundesministerium für Justiz und Verbraucherschutz (BMJV) am 22. April 2020 und damit exakt 7 Monate nachdem der der interne Entwurf geleakt wurde, endlich den offiziellen Referentenentwurf für ein Gesetz zur Sanktionierung von verbandsbezogenen Straftaten, kurz Verbandssanktionengesetz oder VerSanG veröffentlicht. Auch wenn die Änderungen im Vergleich zum ursprünglichen, internen Entwurf nur geringfügig sein mögen, so hatten die Koalitionspartner damit trotzdem die Möglichkeit, den Entwurf untereinander noch einmal abzustimmen. Da bis zur nächsten Bundestagswahl noch mehr als ein Jahr zur Verfügung steht, haben sich damit die Chancen, , dass der Entwurf in der aktuellen Fassung mit einigen Anpassungen und Änderungen Gesetz werden wird, trotz Corona erheblich vergrößert. Daher sollten sich Unternehmen bereits jetzt mit dem Referentenentwurf eingehend befassen und prüfen, welche Maßnahmen sie bereits jetzt ergreifen sollten.

1. Warum die vorgeschlagenen Neuregelungen

Das BMJV hat insbesondere folgende Schwachstellen für gegeben erachtet, die mit der Neuregelung behoben werden sollen:

i) Unzureichende Sanktionsmöglichkeit gegenüber Großkonzernen durch eine regelmäßige Haftungshöchstgrenze für Verbandsgeldbußen von Euro 10 Millionen;

ii) Fehlen von konkreten und nachvollziehbaren Zumessungsregeln für Verbandsgeldbußen;

iii) Keine rechtssicheren Anreize für Investitionen in Compliance;

iv) Uneinheitliche und ungleiche Verfolgung von Unternehmenskriminalität durch das Opportunitätsprinzip im Ordnungswidrigkeitenrecht;

v) Lücken in der Verfolgbarkeit von Auslandstaten; und

vi) Unzeitgemäßes Verfahrensrecht.

2. Die vorgeschlagenen Neuregelungen

2.1 Einführung von Verbandstaten

Außerhalb des Ordnungswidrigkeitenrechts, aber unterhalb der Schwere von Individualstraftaten, soll der neue Typus der Verbandstaten eingeführt werden. Hierfür werden die dazugehörigen Regelungen in ein eigenes Gesetz überführt. Eine Verbandstat soll vorliegen, wenn durch eine Handlung „Pflichten, die den Verband treffen, verletzt worden sind oder durch die der Verband bereichert worden ist oder werden sollte“. Umfasst sein sollen neben Vermögens- und Steuerdelikten etwa auch strafbare Menschenrechtsverletzungen, Umweltdelikte und Straftaten gegen den Wettbewerb.

Eine Verbandssanktion wird verhängt, wenn eine Leitungsperson des Verbandes selbst eine Verbandstat begeht oder wenn eine andere Person (als eine Leitungsperson) eine Verbandsstat begeht und diese durch angemessene Präventivmaßnahmen, insbesondere in den Bereichen Organisation, Auswahl, Anleitung und Aufsicht hätte verhindert oder wesentlich erschwert werden können.

Der Begriff des „Verbands“ umfasst soweit ersichtlich alle juristischen Personen und Personenvereinigungen. Allerdings sieht der offizielle Entwurf hier eine entscheidnende Änderung zur ursprünglichen Version vor. So sind nun nur noch Verbände erfasst, deren Zweck auf einen wirtschaftlichen Geschäftsbetrieb gerichtet ist. Verbände, deren Zweck nicht auf einen wirtschaftlichen Geschäftsbetrieb gerichtet ist, unterfallen damit nicht (mehr) dem Anwendungsbereich des neuen Gesetzes. Weiterhin sollen nach der Entwurfsbegründung zwar die einzelnen Konzerngesellschaften, aber nicht der Konzern selbst als Verband gelten.

2.2 Erhöhung der Höchstgrenze für eine Verbandsgeldsanktion

Die aktuelle Höchstgrenze für eine Geldbuße von EUR 10 Mio. soll grundsätzlich für Verbandsgeldsanktionen erhalten bleiben. Für Unternehmen mit einem Konzernumsatz von mehr als EUR 100 Mio. soll allerdings eine umsatzbezogene Obergrenze von 10 % des Jahresumsatzes des Verbandes gelten. Davon unabhängig soll das Instrument der Gewinnabschöpfung erhalten bleiben. Dieses hat es bisher ermöglicht, dass in Verfahren nach dem OWiG auch dreistellige Millionenbeträge von Unternehmen eingefordert wurden, in den zum Beispiel Korruptionstraftaten begangen wurden.

2.3 Erweiterte Sanktionsmöglichkeiten und mehr Flexibilität bei der Sanktionierung

Dem Strafrecht nachempfunden, soll es unterhalb der Verhängung einer Verbandsgeldsanktion die Möglichkeit geben, eine Verwarnung mit Verbandssanktionsvorbehalt auszusprechen. Hiermit wird für Verbände eine Regelung eingeführt, die in der StPO für natürliche Personen im Sinne einer Einstellung des Verfahrens ein übliches Verfahren ist. Die Verwarnung kann mit Auflagen und Weisungen verbunden werden. Die Verwarnung soll insbesondere dazu dienen, Compliance Maßnahmen Rechnung zu tragen und sieht unter anderem namentlich vor, dass das Gericht den Verband anweisen kann, bestimmte Vorkehrungen zur Vermeidung von Verbandstaten zu treffen und diese Vorkehrungen durch Bescheinigung einer sachkundigen Stelle nachzuweisen. Dies kommt dem US-amerikanischem “Compliance-Monitor” sehr nahe.

Während der ursprüngliche Entwurf neben den finanziellen Sanktionen in Ausnahmefällen sogar die Verbandsauflösung erlaubte, sieht der aktuelle Entwurf diese Möglichkeit nicht mehr vor.

Verurteilungen nach dem VerSanG werden in ein Verbandssanktionenregister eingetragen, das in der Regel nicht öffentlich einsehbar ist, sondern nur ausgewählten Behörden zur Verfügung stellen soll. Hat das Verhalten des Verbandes eine große Anzahl von Personen geschädigt, so soll die Verurteilung des Verbandes öffentlich bekannt gemacht werden können. Ziel soll es sein, den verletzten Personen genügend Informationen zur Verfügung zu stellen, damit diese ihre Ansprüche prüfen können.

2.4 Berücksichtigung von Compliance Programmen und verbandsinternen Untersuchungen

In Bezug auf die Berücksichtigung von Compliance Programmen und verbandsinternen Untersuchungen geht der Referentenentwurf zwei unterschiedliche Wege:

2.4.1 Compliance Programm als Faktor bei der Bemessung der Verbandsgeldsanktion

Bei der Bemessung der Verbandsgeldsanktion soll das Gericht bestimmte Umstände berücksichtigen. Hierzu gehören, teilweise zurückgehend auf gerichtliche Entscheidungen aus den vergangenen Jahren, die folgenden Faktoren:

i) Vor der Verbandstat getroffene Vorkehrungen zur Vermeidung und Aufdeckung von Verbandstaten,

ii) das Bemühen des Verbandes, die Verbandstat aufzudecken und den Schaden wiedergutzumachen und

iii) nach der Verbandstat getroffene Vorkehrungen zur Vermeidung und Aufdeckung von Verbandtaten.

Hat das Compliance Programm nicht in adäquater Weise die Verbandstat verhindert oder wesentlich erschwert, sollen Bemühungen für Compliance dennoch im Rahmen der Bemessung der Verbandsgeldsanktion berücksichtigt werden. Incentiviert werden soll zudem, wenn der Verband zur Aufklärung beiträgt, Maßnahmen ergreift, um die identifizierten Lücken im Compliance Programm zu schließen oder die Verbandstat freiwillig offenlegt.

2.4.2 Interne Untersuchungen als Milderungsgrund

Dem Verband soll eine Milderung der Verbandssanktion zugutekommen, wenn er selbst oder durch Dritte wesentlich dazu beigetragen hat, dass die Verbandstat aufgeklärt wird. Als vertypte Sanktionsmilderung ist das Höchstmaß der Sanktion um die Hälfte reduziert. Voraussetzungen hierfür sind:

i) Der Verband muss ununterbrochen und uneingeschränkt mit den Verfolgungsbehörden zusammenarbeiten;

ii) beauftragt der Verband einen Dritten mit der verbandsinternen Untersuchung, darf dieser nicht Verteidiger des Verbandes oder einer beschuldigten Person in diesem Zusammenhang sein;

iii) der Verband stellt der Verfolgungsbehörde nach Abschluss der verbandsinternen Untersuchung den Abschlussbericht mit dem Ergebnis sowie allen wesentlichen Dokumenten zur Verfügung;

iv) die verbandsinterne Untersuchung muss in Übereinstimmung mit den Grundsätze eines fairen Verfahrens (hierzu sogleich) durchgeführt worden sein. Während der ursprüngliche Entwurf noch ausdrücklich forderte, dass die interne Untersuchung in Übereinstimmung mit “den geltenden Gesetzen” durchgeführt worden sein muss, enthält der neue Entwurf diese Formulierung nicht mehr. Nichtsdestotrotz wird in der Begründung jedoch hervorgehoben, dass der Staat nur gesetzestreues Verhalten mit einer Sanktionsmilderung honorieren kann; somit gilt diese Anforderung auch weiterhin, auch wenn sie nicht mehr ausdrücklich im Gesetz aufgezählt wird. Die beiden wichtigsten Rechtsbereiche, die es bei internen Untersuchungen zu beachten gilt, sind das Datenschutzrecht und das Arbeitsrecht.

Die vorstehenden Voraussetzungen sind gegenüber der Verfolgungsbehörde, in den meisten Fällen also der Staatsanwaltschaft, zu dokumentieren. Neuerdings kommt eine vertypte Sanktionsmilderung jedoch nur noch dann in Betracht, wenn die Ergebnisse der verbandsinternen Untersuchung vor Eröffnung des Hauptverfahrens offengelegt wurden. Eine spätere Offenlegung  kann damit nur noch den allgemeinen Bemessungskriterien sanktionsmildernd berücksichtigt werden.

Der Referentenentwurf unterstreicht, dass die interne Untersuchung unabhängig erfolgen muss und sowohl entlastende als auch belastende Umstände ermitteln soll. Um die Glaubwürdigkeit von internen Untersuchungen nicht abzuschwächen, sollen daher die Durchführung der internen Untersuchung und die Unternehmensverteidigung funktional getrennt sein. Zwar darf dieselbe Kanzlei untersuchen und verteidigen, aber nicht dieselben Personen. Auch müssen laut der Entwurfsbegründung Sicherungsmaßnahmen eingeführt werden, damit die Verteidiger keinen Zugriff auf die Erkenntnisse der internen Untersuchung haben.

2.5 Grundsätze eines fairen Verfahrens für interne Untersuchungen

Damit der Verband von dem Milderungsgrund, eine verbandsinterne Untersuchung durchgeführt zu haben, profitieren darf, müssen bestimmte Voraussetzungen erfüllt sein. Insbesondere einige der Aspekte, wonach die verbandsinterne Untersuchung unter Beachtung der Grundsätze eines fairen Verfahrens durchgeführt worden sein muss, sind seit langem in der Diskussion. Ein paar Aspekte sollen nun einer gesetzlichen Klärung zugeführt werden:

i) Mitarbeiter sind vor einer Befragung darauf hinzuweisen, dass ihre Auskünfte in einem Strafverfahren gegen sie verwendet werden können;

ii) Befragte sind vorab darauf hinzuweisen, dass sie das Recht haben, einen anwaltlichen Beistand oder ein Mitglied des Betriebsrats hinzuzuziehen;

iii) Befragte dürfen die Aussage verweigern, wenn sie sich oder enge Angehörige belasten müssten.

2.6 Einführung des Legalitätsprinzips

Aufgrund des Opportunitätsprinzips im Ordnungswidrigkeitenrecht kam es zu einer uneinheitlichen Verfolgungspraxis. Diese führte zu einer Ungleichbehandlung. Die Verfolgung von Verbandstaten soll künftig nicht mehr von regionalen Besonderheiten oder der personalen Ausstattung und Auslastung von Polizei und Justiz abhängen. Daher soll nun über den Verweis in die Strafprozessordnung das Legalitätsprinzip für Verbandstaten gelten. Die Verfolgungsbehörden müssen bei einem Anfangsverdacht also ermitteln. Gleichzeitig wird ihnen die Möglichkeit geben, Verfahren aus Opportunitätsgründen einzustellen. Daneben werden verbandsspezifische Einstellungsgründe eingeführt. Ziel dieser Einstellungsmöglichkeiten soll sein, im Einzelfall eine sachgerechte Lösung zu finden.

2.7 Angepasstes Verfahrensrecht

Das Verbandssanktionenrecht würde den Verbänden offiziell die Stellung eines Beschuldigten einräumen. Die Stellung hat unter anderem Einfluss auf den Beschlagnahmeschutz von Dokumenten. Der Umfang dieses Beschlagnahmeschutzes war in den letzten Jahren Gegenstand intensiver Diskussionen und teils widersprüchlicher Gerichtsentscheidungen. Er soll aber auch künftig erst dann eingreifen, wenn der Verband eine Beschuldigtenstellung hat. Das bedeutet, Maßnahmen zur internen Compliance oder Untersuchungsmaßnahmen unabhängig von der Beschuldigtenstellung sind nicht geschützt. Der Schutz erfolgt zudem nicht konzernübergreifend.

3. Was Unternehmen jetzt tun sollten

Der Entwurf sieht vor, dass das Gesetz zwei Jahre nach Verkündung zum ersten Tag des folgenden Quartals in Kraft treten soll.

Wichtigste Aufgabe für Rechts- und Compliance-Abteilungen ist es, sich mit den vorgeschlagenen Neuregelungen vertraut zu machen. Zwar greifen viele der Neuregelungen erst, wenn es zu Fehlverhalten gekommen ist. Dann sollte aber Klarheit darüber bestehen, welche Voraussetzungen bei der Durchführung von internen Untersuchungen und in der Zusammenarbeit mit Verfolgungsbehörden einzuhalten sind, um die geplanten Vorteile in Anspruch nehmen zu können. Es ist erfreulich, dass ein paar der wesentlichen Aspekte im Rahmen von internen Untersuchungen nun einer gesetzlichen Klärung zugeführt werden sollen.

Neben dem richtigen Verhalten im Ernstfall, sollten Unternehmen ihre präventiven Compliance Programme bereits jetzt noch einmal auf ihre Effektivität hin prüfen. Durch den erhöhten Sanktionsrahmen kann ein effektives Compliance Programm in der Zukunft noch wertvoller sein, wenn sich durch ein sorgfältig konzeptioniertes Compliance Programm sowie eine saubere Dokumentation der Implementierung hohe Sanktionen verhindern lassen. Dazu gehören mit Blick auf die vorgeschlagenen Neuregelungen auch spezifische, unternehmensinterne Vorschriften, wie mit Verdachtsmomenten auf Fehlverhalten umzugehen ist. Der Referentenentwurf unterstreicht, dass insbesondere von größeren Unternehmen zu verlangen ist, dass sie ein risikoadäquates Compliance Programm einführen und unterhalten, Verdachtsmomenten sorgfältig nachgehen und identifizierte Schwachstellen schließen, um das Compliance Programm nachhaltig zu verbessern. Im Gegenzug lohnen sich die bisher schon erfolgten und künftigen Investitionen in Compliance, weil es nun hierfür einen messbaren Bonus gibt.

Ob die Erhöhung der Obergrenze für die Verbandsgeldsanktion in der Praxis einen signifikanten Einfluss auf die Sanktionen gegen multinationale Konzerne haben wird, bleibt abzuwarten.